社会转型期政府在劳动关系中的角色与作为
丁胜如   

    当前,我国正处在一个从农业社会向工业社会转型、从封闭向开放转型、从计划经济向市场经济转型的社会转型期，社会各阶层利益分配不均衡、部分劳动者就业困难、劳资关系矛盾凸显等各种不和谐的问题比较突出，直接影响社会稳定，冲击社会和谐，成为社会转型期最大的社会风险源。因此，我们有必要对社会转型期政府在劳动关系中的角色定位及职责履行问题进行专题讨论。
    一、从中外比较中准确把握我国政府在劳动关系中的角色定位
    政府在劳动关系中的重要性受到西方劳动关系学者的广泛关注。例如，Dunlop(1958)在其经典的产业关系系统论中将政府看作产业关系系统的三方之一并将其政策视为影响劳动关系的一个重要环境因素；Kochan,Katz,和Mckersie(1986)在其具有开创意义的战略选择理论中引入动态的角度来研究政府的战略选择对微观层次劳动关系的影响；Kerr,Dunlop, Harbison,和Myers(1960)提供了一个分析框架来研究政府在工业化中的作用。特别地，Bellace(1993)分析了政府在工业化不同阶段的不同作用。在工业化的早期，政府对工人及劳工运动采取敌视的态度，其角色因此表现为劳工运动的合法镇压者(suppressor)。在工业化的中期，政府对劳工逐渐采取较温和的态度并开始容忍工会和劳动关系多元主义的价值观。在工业化的后期，政府则采取新自由主义的政策让市场在劳动关系中发挥主导作用。Bean(1985)总结了政府在劳动关系中扮演的五种主要角色，即：(1)政府扮演第三方管理者角色，为劳资双方提供互动架构与一般性规范；(2)政府扮演法律制定者的角色，通过立法规定工资、工时、安全和卫生的最低标准；(3)如果出现劳动争议，政府提供调解和仲裁服务；(4)政府作为公共部门的雇主；(5)政府还是收入调节者。
    国内有论者对海内外专家的研究成果作了系统的爬梳剔抉，将政府在劳动关系中扮演着的五种角色简称为“五P”角色，即：第一，劳动者基本权利的保护者(Protector)；第二，集体谈判与雇员参与的促进者(Promoter)；第三，劳动争议的调停者(Peace-maker)；第四,就业保障与人力资源的规划者(Planner)；第五，公共部门的雇佣者(Public sector employer)。以上五种角色表明各国政府在劳动关系中的作用具有相似性，但是，其所强调的重点和对劳动关系的干预程度在各国之间却有很大的差别，即使是在同一个国家，政府在劳动关系中的作用在不同时期亦有所区别。一般来说，政府在劳动关系中的作用取决于三个主要因素，即：意识形态导向（社会主义，共产主义，资本主义，或新资本主义），政治导向（新殖民主义，民主，独裁，或军事政体）和社会经济导向（保护主义或新自由主义，或以出口为导向的政策）。此外，各国的历史背景和传统文化对其政府在劳动关系中扮演的角色亦有相当大的影响。例如，法国、日本和德国的劳动关系强调集体谈判，政府在集体谈判方面有着相近的立法；英国、美国在传统上则强调劳资双方的自愿主义和自决信念；澳大利亚则主要着眼于由政府出面维持产业和平。
    从上个世纪八十年代起，新自由主义和全球化的浪潮使劳动关系在整个世界范围内都发生了巨大的转变。相应的，各国政府对其在劳动关系中的角色亦做了相关调整。一方面，处于后工业社会的发达资本主义国家纷纷减少政府对劳动关系的干预；另一方面，发展中国家由于其尚未完成的劳动法改革，日益增加的贫困和失业，以及大量存在的没有工会组织不受保护的非正规部门，不但没有削弱政府在劳动关系中的作用，反而有增强的趋势。对处于市场转轨中的中国而言，如何选择和确立政府在劳动关系中的角色对建立具有中国特色的产业关系系统具有重要意义，同时也对劳动关系研究者提出了理论挑战。
    选择和确立中国政府在劳动关系中的角色必须做到理论和实际的结合。西方产业关系的文献中在关于国家和政府参与劳动关系方面有四大理论流派：一元论，多元主义，精英理论和阶级理论。每一种理论流派都与某个更广泛的关于国家与社会关系的理论范畴相联系，都为政府在劳动关系中设计了一个特定的角色。
    应该说，我国改革开放之前的产业关系系统以阶级理论为指导，政府作为工人阶级利益的捍卫者和劳动关系的实际控制者推行一种从摇篮到坟墓的终身雇佣政策。但改革开放之后由于整个社会和经济的剧烈变化，尤其是从计划经济向市场经济的转轨使得政府以前在劳动关系中的角色已不再适用。特别地，中国社会日益加深的利益和阶层分化，各种社会组织的涌现和市民社会的萌芽，以及社会主义市场经济中劳资矛盾的对立统一，迫切呼唤一种多元化的价值观来指导劳动关系的变革。因此，无论就整个产业关系系统，还是政府在劳动关系中的角色而言，多元主义都是最适合中国实际的理论选择。而国有企业的改制、政府从经济领域的逐渐退出，更使政府作为劳动关系裁判员的角色成为现实的可能。
    当然，应该注意到我国与西方发达工业国相比有着不同的意识形态和政治体制，处于不同的经济发展阶段，因此政府在劳动关系中的角色也应有所不同。西方工业国从20世纪80年代起纷纷减少政府对劳动关系的干预，但前提是其已具备健全的劳动法律和社会保障体系，而我国政府在缺乏这一前提的情况下应增强在劳动立法、执法、监督等方面的主导作用，以建立、完善新的具有中国特色的产业关系系统。事实上，以上四种理论流派都认为，在劳资双方力量极端不平衡时，政府必须积极干预劳动关系以实现经济效率和社会稳定。因此，处于新旧产业关系系统过渡阶段的中国，政府在劳动关系中的角色也处于从控制者向裁判员过渡的阶段，无论以哪一种理论为指导，现阶段都应综合发挥其“五P”作用而将重点放在建立、完善一个“好的”产业关系系统，包括：（1）最基本的劳工标准；（2）独立的工会和集体谈判；（3）能够将劳工标准和政府法规的实施内部化的工作场所制度；（4）教育和培训的投资；（5）支持市场开放、自由贸易和资本和劳动力的自由流动，以实现经济的高效率增长和劳工福利的改善。
    我国政府为了建立协调稳定的劳动关系，在加强劳动立法和宏观调控方面做了大量工作。从劳动立法的进展来看，我国政府已经批准了《经济、社会及文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》。承认这两个国际人权公约，实际上就是承认目前国际劳工组织提出的核心劳工公约，因为这两个国际人权公约已经包括了核心劳工公约的基本内容。到目前为止，我国共批准了23个国际劳工公约（包括承认旧中国政府批准的14个）；制定了《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国工会法》及与之配套的部分法律法规，除了自由结社和强迫劳动问题与国际社会存在一定的分歧外,在其它内容上与国际社会的要求并无大的差别,有些标准如工作时间,甚至超过了一般的国际标准。从对劳动力市场的宏观调控来看，政府着力改革就业政策和社会保障制度，大力促进就业和再就业。但是，我国以市场价值为基本取向的劳动法律体系还没有最后形成，法律不健全与法律失效同时并存，有法不依、执法不严、违法不究的现象在劳动关系处理上还较为严重；劳动力市场运行不完善、不成熟，劳动关系矛盾日益增多，劳动者合法权益受侵犯的现象时有发生。这种状况，与我国作为国际劳工组织创始国和社会主义的工人阶级大国的地位和作用很不适应，迫切需要政府积极借鉴、吸收西方国家政府在工业化社会中期处理劳动关系方面的成功经验，加强和完善劳工标准立法，在劳动关系调整上发挥更大的作用。
    二、积极探索中国政府干预劳动关系的作用空间
    我国执政党的性质、国体和政体，决定了政府必须将劳动关系建立在尊重劳动者基本人权和各项劳动权利的基础上，使广大劳动者都能够分享社会进步和经济发展的成果，从而达到整个经济和社会的协调与和谐发展。我们欣喜地看到，从中央到地方各级政府都在不断总结劳动关系领域的经验教训，加大了对劳动关系的干预力度，温家宝总理帮助农民工讨薪之后，全国各地正逐步形成治理欠薪的社会合力。如江苏省副省长吴瑞林批评企业涨利润不涨工资，认为企业主的“劳工成本论”听上去好像很有道理，但离实际情况差的很远，而部分领导干部的“投资环境论”，实际上是片面的政绩观在作怪。（http://www.sina.com.cn 2006年1月11日）广东省深圳市劳动保障部门则针对大量存在的恶意拖欠劳动者工资的行为，通过联合公安等部门，采取行政与司法相结合的手段，刑拘了恶意欠薪的“老板”，帮助劳动者追讨工资。此举为新中国成立以来首次以欠薪逃匿经营者涉嫌经济犯罪而追究刑事责任。（《合肥晚报》2006年1月13日）这应该看成是政府开始干预劳动关系的有力行动，同时说明随着科学发展观统领经济社会发展全局，政府干预劳动关系的手段必将得到进一步加强。
　　  我国政府在劳动关系调整上作用空间有多大，政府干预的程度和领域应该如何把握？我在拙文《社会转型期政府在劳动关系中的职责》（《中国工运》2006年第1期）中曾对此作过初步探讨和回答，概括起来主要有以下几点：
　　  第一，支持建立一个力量强大的工会组织。政府的当务之急，一是要支持在所有基层单位建立健全工会组织，将进城务工人员最大限度地吸纳到工会中来；二是要努力推进平等协商、集体合同制度等维护劳动者合法权益的基本制度，并建立健全协商谈判的救济制度，增强工会组织的维权能力。
　　  第二，加快合作和谐的劳动关系法制建设。政府既要积极参与劳动立法的准备和提出建议，又要针对劳动关系失衡状况，自行颁布有关劳动行政法规，以规范劳动关系，使劳资双方和各项劳动事务都有法可依。要尽快出台劳动法单行法律，形成较完善的劳动法律体系，扩大劳动法的适用范围，并且进一步明确和强化法律责任。
　　  第三，加大劳动关系的宏观调控力度。政府从宏观上调节劳动关系的手段，主要有劳动力市场调节和劳动福利政策实施两个方面。在劳动力市场调节方面，主要是调节劳动力市场供需和调节劳动力市场运行。要通过三方协商机制，对工资等问题规定最低标准和增长指导线，以避免不同行业、企业之间差距悬殊，影响劳动关系的稳定。在推行社会福利制度方面，通过建立社会保障、社会救助和福利补贴，以及调节收入的税收政策，改善劳动者生活，缩小贫富差距，推动劳动关系的稳定发展。
　　  第四，支持劳动争议的调解、仲裁和诉讼。政府要鼓励和支持劳动关系双方尽可能通过调解和仲裁程序解决劳动争议，进入诉讼程序要努力促进公正裁判，避免出现激烈的冲突。政府对弱势群体的劳动争议诉讼应当实行救助，从财力上支持工会建立困难职工法律援助制度。
　  　第五，加强政府的执法和监督力度。其一，要认真贯彻《劳动保障监察条例》。其二，加快健全省、市、县三级劳动保障监察机构。其三，要定期对企业进行劳动关系方面的监督和检查。其四，要强化对劳动执法权力的监督和制约。
　　  当然，我国幅员辽阔，东西部之间，城乡之间经济发展水平差距较大，劳动关系建立、规范、调整的途径和手段都有所不同，政府对劳动关系的干预力度也存在差异。经济相对发达的广东、江苏尚且采取强有力的行政甚至司法手段对劳动关系进行干预，其他地区政府干预的必要性更不待言。如何根据当地实际，借鉴中西方政府干预劳动关系的成功经验，推进建立中国特色社会主义协调稳定的新型劳动关系，还需要各级政府劳动保障部门、工会组织的实际工作者进行不懈的实践努力，需要劳动关系领域的学术研究者作出积极的理论探索。